مجلس ديروز، مجلس امروز

بررسي تطبيقي مجلس در نظام پهلوي و جمهوري اسلامي‌

مجلس ديروز، مجلس امروز

بررسي تطبيقي مجلس در نظام پهلوي با جمهوري اسلامي مي‌تواند بسياري از مسائل سياسي، اجتماعي و فرهنگي اين دوره را نشان دهد. اين بررسي در موضوعاتي از قبيل جايگاه مجلس در قانون اساسي، برگزاري انتخابات مجلس، احزاب و نيروهاي سياسي، پايگاه اجتماعي نمايندگان مجلس و كاركرد مجلس مبين اين است كه با وجود اين كه طبق قانون اساسي نظام ايران از پارلماني به شبه پارلماني شبه رياستي تغيير يافت، ولي مجلس توانست وظايف خود اعم از قانونگذاري و نظارت را به نحو مطلوبي انجام دهد و در واقع مجلس از حالت وابستگي و سمبليكي به نماد دموكراسي و قانون تغيير يافت.
گفتمان انقلاب اسلامي براساس مردم‌سالاري ديني و عينيت بخشي به اراده مردم شكل گرفت. اين گفتمان در بيانات امام خميني(ره) و ديگر رهبران انقلاب تجلي يافت. در واقع مطلوبيت مردم در انقلاب اسلامي تلازم اسلاميت و جمهوريت بود.
اين هدف از يك سو بيانگر اين بود كه مجلس و ديگر نهادهاي دموكراسي نتوانسته‌اند ظرفيت‌ها و توانمندي‌هاي خود را در دوره نظام پهلوي تحقق بخشند و از سوي ديگر، مبين اين امر بود كه مقوله اهميت دين در عرصه عمومي و سپهر اجتماعي در اين دوره ناديده گرفته شده است.
به عبارت ديگر، انقلاب اسلامي واكنشي به جدايي دين از سياست يا سياست‌هاي سكولاريستي نظام پهلوي و استبداد مدرن و فضاي بسته سياسي اين دوره بود.
مقوله استبداد از آن رو اهميت دارد كه از سال 1285 ايران داراي دموكراسي و قانون اساسي شد و در اين قانون اساسي (قانون اساسي مشروطه) مجلس به عنوان نماد دموكراسي، جايگاه اساسي و محوري يافت؛ به گونه‌اي كه اهميت قوه مقننه بيشتر از ديگر قوا شد، ولي مجلس فاقد كارآمدي در دوران نظام پهلوي بود.
به گونه‌اي كه مي‌توان گفت كه اين نهاد به صورت صوري و نمايشي وجود داشت و حتي به عنوان ابزاري در خدمت نظام پهلوي درآمد. انقلاب اسلامي با هدف تحقق دموكراسي ديني و تحقق حاكميت قانون در جامعه و مديريت جامعه براساس قانون شكل گرفت. در اين خصوص، مجلس به عنوان مهمترين ساز و كار اجراي اين مهم مورد توجه امام و ديگر متفكران و نخبگان قرار گرفت و به همين دليل تشكيل مجلس پس از پيروزي انقلاب اسلامي مورد توجه جدي قرار گرفت و پس از 13 ماه اولين انتخابات مجلس شوراي اسلامي برگزار شد.

مجلس شوراي ملي در قانون اساسي مشروطه‌(1285 ه.ق)‏

انقلاب مشروطه، نماد و سمبل تاريخ تشكيل مجلس در ايران است. در واقع يكي از اهداف اصلي انقلاب مشروطه توزيع قدرت در جامعه، كاهش قدرت سلطنت و به طور كلي، تحقق دموكراسي و توسعه سياسي جامعه بود و به همين دليل انقلاب مشروطه نماد تحول و گسست در تاريخ ايران محسوب مي‌شود. با توجه به مقوله دموكراسي، مجلس به عنوان نهاد قانونگذاري، مركز ثقل تصميم‌گيري و تحقق حاكميت مردم مورد توجه قرار گرفت و در نتيجه مجلس بلافاصله پس از انقلاب مشروطه تشكيل شد و 14 مرداد 1285 تشكيل مجلس براي اولين بار مورد تاييد قرار گرفت.
بيش از صد سال از صدور فرمان تاسيس مجلس شوراي ملي مظفرالدين شاه به عنوان نهاد تحول سياسي در ايران مي‌گذرد. با تشكيل مجلس در واقع تلاش علما، متفكران و نخبگان ايران براي ايجاد حكومت قانون و مردمان به ثمر نشست. در اين مفاهيم و ارزش‌هاي انقلاب مشروطه، دموكراسي و موضوعات مرتبط با آن همچون مجلس از اهميت خاصي برخوردار هستند؛ چرا كه پديده‌هاي نوين سياسي همچون ساختار قدرت، استبداد ستيزي، مشاركت مردم، انتخابات و...
در مجلس قانونگذاري تبلور عيني پيدا مي‌كرد و با توجه به اين كه قانون اساسي مشروطيت برگرفته از كشورهاي اروپايي يعني فرانسه و بلژيك بود كه اين كشورها در آن دوره سيستم پارلماني داشتند، در قانون اساسي ايران نيز سيستم پارلماني ارائه شد و به همين دليل مجلس جايگاه رفيعي در قانون اساسي پيدا كرد و به عنوان كانون و محور همه تحولات ساختار سياسي و تصميم‌گيري‌ها و سياستگذاري‌ها مورد توجه قرار گرفت.
انقلاب مشروطه با هدف توزيع قدرت در نهادهاي مختلف جامعه و كاهش قدرت پادشاه و دربار و در واقع براي ايجاد فضاي بازسياسي، دموكراسي و تحقق جامعه مدني در كشور بود كه اين مهم در امتداد با تدوين قانون اساسي به عنوان نهاد و سمبل چارچوب رفتار سياسي همه نهادها، زمامداران و همچنين مردم تحقق مي‌يافت.
بالطبع در اين قانون اساسي نهاد قانونگذاري (مجلس) از اهميت خاصي برخوردار مي‌شود، چرا كه همه عناصر و ويژگي‌هاي دموكراسي و حاكميت قانون و تحقق عيني حاكميت مردم و نقش آنها در تصميم‌گيري‌ها در يك مجلس كارآمد نهفته است.
به همين دليل، پارلمان در قانون اساسي مشروطه به عنوان ويژگي و عنصر اساسي و محوري مورد توجه قرار گرفت و با توجه به آن كه سيستم سياسي ايران در مشروطه پارلماني بود، مجلس از قدرت و نقش بسيار بالايي برخوردار شد.
نتيجه آن كه كل قانون اساسي مشروطه (49 اصل قانون اساسي) اختصاص به مجلس دارد و متمم قانون اساسي به مسائل ديگر اعم از آزادي‌هاي سياسي و اجتماعي و اقتصاد پرداخته شده است.
البته مجلس ديگري با نام مجلس سنا در قانون اساسي مشروطه گنجانده شده بود كه اصل چهل و سوم تا چهل و هفتم اختصاص به سنا داشت كه اعضاي آن 60 نفر بودند كه 30 نفر از طرف پادشاه و 30 نفر ديگر از طرف مردم انتخاب مي‌شدند كه بايد تمامي امور به تصويب هر دو مجلس مي‌رسيد. صرفا امور ماليه اختصاص به مجلس شوراي ملي داشت.
همچنين در برخي اصول متمم قانون اساسي به مجلس اشاره شده است چنان كه اصل بيست و هفتم قواي كشور را به 3 دسته تقسيم مي‌كند و يك بخش آن قوه مقننه است. در اين اصل به وظايف و محدوديت‌هاي قانون اساسي (عدم مخالفت با موازين شرعيه و لزوم تصويب قانون در مجلسين) پرداخته شده است و در اصول سي‌‌‌ام تا سي و دوم به برخي مسائل مجلسين (ملي و سنا) از قبيل مشاركت مردم در انتخاب وكلاي خود، شغل بودن نمايندگي مجلس و لزوم استعفا از مشاغل ديگر و حق تحقيق و تفحص در همه امور كشور اشاره شده است.
گفتني است، اولين مجلس شوراي ملي به صورت صنفي بود؛ ولي از مجلس دوم به صورت انتخابي غيرصنفي شد كه تا 1336 دوره دوساله بود، ولي از آن تاريخ به بعد دوره‌هاي مجلس چهارساله شد كه مجلس شوراي ملي تا انقلاب اسلامي 24 دوره تشكيل شد. اما مجلس سنا در سال 1328 تشكيل شد و بهانه تشكيل آن به ترور نافرجام شاه در 15 بهمن 1327 باز مي‌گشت كه شاه دستور انتخابات مجلس موسسان را داد و اين مجلس 3 تصميم بزرگ گرفت:تاسيس مجلس سنا طبق اصول قانون اساسي ، اختيار انحلال مجلسين از سوي شاه و تصويب نظامنامه‌هاي جديد از سوي مجلس سنا و شورا.
مجلس سنا 7 دوره تشكيل شد. تشكيل سنا و اختيارات مربوط به آن بنا بر اصول 43، 44، 45 و 46 متمم قانوني اساسي تشكيل شد.

مهمترين وظايف سنا عبارت بودند از:

وضع قوانين ، تصويب قوانين مالي و بودجه كل كشور و قوانين مربوط به درآمد و هزينه ، نظارت بر فعاليت وزرا، انتخاب وليعهد، تفسير قوانين ، اجازه صدور اسكناس واعلام حكومت نظامي در صورت بروز ضرورت و... البته بايد گفت علل تشكيل سنا به اهداف و نيات شاه باز مي‌گشت. چرا كه نمايندگان آن مستقيما از جانب شاه انتخاب مي‌شدند و اين نمايندگان منافع سلطنت را تامين مي‌كردند.
در واقع شاه از اين مجلس به سهولت در امر قانونگذاري و كاهش مخالفت‌ها بهره‌برداري مي‌كرد و همچنين شاه با اين مجلس از يك سو وابستگان خود را وارد قدرت و سيستم تصميم‌گيري مي‌كرد و در حقيقت براي خود پشتوانه ايجاد مي‌كرد و از سوي ديگر، با مانورهاي تبليغاتي رسانه‌اي نشان مي‌داد كه در ايران نيز همانند كشورهاي غربي 2 مجلس وجود دارد. اين مجلس 60 عضو داشت كه 30 نفر از اعضاي آن انتصابي بودند.
در ابتدا فعاليت اين مجلس 6 ساله بود و پس از 1345 به 4 سال تقليل يافت. نسبت نمايندگان زمين‌دار در مجلس از 49 درصد در مجلس هفدهم (1331-1332) به 50 درصد در مجلس هجدهم (1332-1334) و 51 درصد در مجلس نوزدهم (1335-1339) رسيد. البته پس از اين تاريخ با توجه به اصلاحات ارضي، پايگاه اجتماعي و مالي نمايندگان از زمين به نهادهاي صنعتي، بوروكراسي و اقتصاد نوين تغيير يافت. از مجموع 24 دوره قانونگذاري، بجز چند دوره بقيه به طور كامل در كنترل نظام پهلولي بود. اين مساله تنها شامل مجلس شورا نبود و حتي مجلس سنا را در بر مي‌گرفت. دخالت شاه در همه مسائل قوه‌مقننه و مجالس هويدا بود.
چنان‌كه اين مساله در كانديداها، نحوه برگزاري انتخابات، نحوه بازخواني آراء، تاييد صلاحيت‌ها، تركيب نمايندگان مجلس، ساز و كار فعاليت و قانونگذاري مجالس، استقلال قوه مقننه، نحوه نظارت بر قوه مجريه وجود داشت. محمدرضا شاه از حوادث بهمن 1327 براي افزايش قدرت خود بهره‌برداري كرد.
شاه پس از مشورت با برخي سياستمداران قديمي در زمينه انجام اصلاحات در قانون اساسي و اصول كلي كه به مجلس قدرت مي‌داد تا كار وزيران را فلج كند، دست به تشكيل مجلس موسسان زد. (پيتر آوري، ص 330) در نتيجه، شاه حق انحلال مجلسين و حق وتوي مصوبات مالي را به دست آورد و به اين ترتيب نيمي از اعضاي مجلس سنا را از ميان مهره‌هاي مورد نظر خويش صورت داد.
اين اصلاحيه‌ها، از يك‌سو با پايين آوردن ميزان حد نصاب لازم براي راي‌گيري، ‌احتمال هرگونه مخالفت آتي در مجلس را كاهش داد و از سوي ديگر با دادن حق وتو در مصوبه‌هاي مالي به شاه، او را تقويت كرد. ‌(آبراهاميان، ‌1379 ، ص 516) در واقع شاه ساختارهاي موازي در همه نهادهاي از جمله و قانونگذاري تلاش كرد ضمن كنترل قانونگذاري و ديگر نهادها، قدرت خود را در جامعه نهادينه كند.

علل ناكارآمدي مجلس در دوره نظام پهلوي‏

علل سياسي: موضوع اساسي در زمينه مجلس تا انقلاب اسلامي چگونگي تشكيل اين مجلس و كاركردهاي آن است. گرچه نفس ايجاد مجلس و قانونگذاري براي يك جامعه بسيار مفيد است، اما اين سوال مطرح است كه مجلس تا چه اندازه در تحقق وظايف و فلسفه وجودي خود موفق عمل كرده است.
در زمينه عملكرد مجلس ايران از مشروطه تا 1357 بايد گفت بجز مجالس 1285 تا 1304 و از 1320 تا 1332 بقيه مجالس صرفا بيانگر وجود نهاد مجلس در ايران بودند؛ چرا كه بيشتر تحت تاثير فشارهاي قدرت بخصوص از سوي نظام پهلوي و ديگر عناصر قدرت در ايران بودند. در اين دوران مجلس به هيچ رو نتوانست آن كارويژه‌هاي خود را به نحو مطلوبي به انجام برساند.
اهداف نظام پهلوي از مجلس، تحقق نيات سياسي خود در جهت حاكميت و سلطه بر مردم، پيشبرد منافع شخصي خود، كاهش انتقادهاي داخلي و خارجي، جلب نظر افكار عمومي در سطح جهاني و زمينه وجود دموكراسي و قانونمندي در ايران بودند، با شروع سلطنت رضاخان استبداد مدرني در ايران به وجود آمد كه بسيار شديدتر و پيچيده‌تر از استبداد گذشته بود.
اين استبداد كه در دوره محمدرضا پهلوي، بويژه از 1332 به بعد ادامه يافت، با هدف حفظ صوري و شكلي نهادهاي مبين دموكراتيك بخصوص مجلس همراه بود؛ ولي به هيچ وجه مجلس ظرفيت لازم را براي تحقق كار ويژه‌هاي خود بخصوص در زمينه قانونگذاري، انتخاب نخست‌وزير و نظارت بر عملكرد دولت نداشت و در عمل نظام پهلوي به صورت خودكامه، شخصي و ديكتاتورمآبانه كشور را تحت سلطه خود قرار داد.
با توجه به اين كه نظام پهلوي درصدد سلطه بر مجلس و ايجاد مجلس گوش به فرمان و سلطه‌پذير بود، بسياري از انتخابات دوره‌هاي پيشين تا انقلاب براساس تمايلات و انتظارات نظام پهلوي صورت گرفت و آراء و افراد مورد نظر پهلوي از درون صندوق‌هاي راي بيرون آمد. در واقع در اين انتخابات هيچ كدام از عناصر و ويژگي‌هاي يك انتخابات آزاد و رقابتي و مبتني بر مشاركت واقعي مردم رعايت نشد.
بديهي است با توجه به چنين انتخاباتي، مجلس آزاد و مستقل نيز شكل نخواهد گرفت، چنان كه بسياري از اين نمايندگان در خدمت خواسته‌ها و اهداف پهلوي بودند؛ شرايط پيش از برگزاري انتخابات، نحوه برگزاري انتخابات، چگونگي اعلام آراء و تغيير در نمايندگان مجلس، همگي بيانگر نبود نشانه‌ها و مصاديق دموكراتيك در اين انتخابات بود. به طور كلي مي‌توان مجالس دوره پهلوي را وابسته و مطيع و به عنوان ابزاري در خدمت پهلوي دانست.
علل فرهنگي: از ديگر عوامل ناكارآمدي مجلس در دوره نظام پهلوي علل فرهنگي و معرفتي است. با اين توضيح كه افكار و اذهان ايرانيان تجربه كافي براي تحقق دموكراسي و قانونمداري نداشت و فرصت تمرين پارلمانتاريسم واقعي را پيدا نكرد.
اگر در جهان غرب دموكراسي و قانون به موفقيت مي‌رسيد، به دليل خاستگاه‌هاي معرفتي و بينشي غربيان بود و قانون و دموكراسي واكنشي به نيازها و انتظارات اين جامعه بود. اما در ايران با توجه به اين كه بسترهاي فرهنگي، فكري و اقتصادي فراهم نشد و جامعه ايران تجربه دموكراسي و قانونمندي نداشت، نهادهاي دموكراتيك از جمله مجلس با چالش‌ها و مشكلات اساسي مواجه شدند. دموكراسي، احترام به قانون يك فرهنگ، ارزش و رفتار است و تا در رفتار فردي و فرهنگ مردم نهادينه نشده باشد، در كردارهاي سياسي نيز شكل نمي‌گيرد.

سياست‌هاي كشورهاي استعمارگر

سياست‌ها و نوع رفتار كشورهاي استعمارگر با ايران و نظام پهلوي از ديگر عوامل شكست و ناكامي مجالس ايران در دوره پهلوي محسوب مي‌شود. چرا كه اين كشورها از يك سو، با نفوذ در افكار و انديشه‌هاي متفكران و روشنفكران ايران باعث شدند قانون اساسي و ديگر لوازم ساز و كارهاي دموكراسي با توجه به شرايط ايران ازجمله ارزشي و ديني شكل نگيرد و نتايج انقلاب مشروطه با منافع اين كشورها همخواني داشته باشد و نفوذ و سلطه اين كشورها با توجه به شرايط جديد نهادينه شود.
از سوي ديگر ، كشورهاي استعمارگر بخصوص انگلستان و سپس امريكا با توجه به حمايت و پشتيباني كاملي كه از نظام پهلوي و رفتارهاي ديكتاتورمآبانه و استبداد رضاخان و محمدرضا پهلوي كردند، در عدم كارآمدي دموكراسي و مجلس در ايران نقش اساسي ايفا كردند. در مجموع علل داخلي و خارجي باعث فقدان استقلال و انجام كارويژه‌هاي خاص مجلس و نهادهاي قانونگذاري در ايران شدند.

مجلس در دوران جمهوري اسلامي‌

مجلس نماد حاكميت مردم، قانونگذاري، مظهر قدرت و حكومت مردم، مردم‌سالاري، جمهوريت، تحقق عيني يكي از بزرگ‌ترين آموزه‌هاي ديني اسلام يعني «و امرهم شوري بينهم»، مظهر خردجمعي، كنترل قدرت، نماد دموكراسي در يك كشور، گردش نخبگان، جدايي اجرا از تصميم‌گيري، تبلور اراده ملت و... است.
در واقع قوه مقننه بيانگر تحقق گفتمان عيني احترام به آراء و عقايد مردم، گذار از استبداد به دموكراسي، افول حكومت شخصي ديكتاتورمآبانه، حاكميت تفكيك قوا، ورود مردم به عرصه تصميم‌گيري، بالا رفتن شعور سياسي مردم، تعادل در نهادهاي سياسي كشور و... است.
يكي از مهم‌ترين اهداف انقلاب اسلامي رهايي از استبداد و تحقق دموكراسي بود با اين توضيح كه داراي اهداف سياسي همچون رهايي از استبداد نظام پهلوي، زوال ديكتاتوري و... همچنين داراي اهداف ايجابي همچون ايجاد حكومت دموكراتيك ديني، تحقق آزادي‌هاي سياسي و اجتماعي در جامعه، تفكيك قواي واقعي و مطلوب، تشكيل مجلس كارآمد و... بود.
با اين نگرش، يكي از تصميمات اساسي و محوري امام خميني (ره) و ديگر رهبران انقلاب در همان ابتداي انقلاب تشكيل مجلس بود و اولين انتخابات مجلس بعد از 13 ماه يعني اسفند 1358 در سراسر كشور برگزار و دور دوم انتخابات در ارديبهشت 1359 برگزار شد.
مجلس شوراي اسلامي مهم‌ترين بخش قوه مقننه است. نهاد قانونگذاري در جمهوري اسلامي در يك معني عمومي و كلي داراي دو ركن اساسي است:
1- مجلس شوراي اسلامي مركب از 290 (يا بيشتر) نماينده ملت كه به طور مستقيم و با راي مستقيم براي 4 سال انتخاب مي‌شوند.
2- شوراي نگهبان مركب از 12 نفر از فقها و حقوقدانان كه براي 6 سال با ترتيب خاصي كه به صورت انتصابي و انتخابي است، به عضويت شورا درمي‌آيند.
مردم نقش اساسي و محوري در ايجاد مجلس دارند و خواسته ملت را در شكل مصوبات درمي‌آورند. مجلس يكي از نمودارهاي مهم اصل حاكميت ملت است.
به عبارت ديگر قوه مقننه در ايران نهادي است كه ريشه در آراء عمومي دارد و طبق ضوابط اساسي مدون بويژه اصل 56 و اصل6 قانون اساسي، سهم قابل توجهي از حاكميت در نظام سياسي كشور را اعمال مي‌نمايد.
قوه مقننه يكي از نهادهاي تحقق حاكميت ملت و حق خدادادي مردم و مظهر اراده عام ملت است كه در آن سرنوشت اجتماعي و سياسي مردم رقم مي‌خورد و برنامه زندگي آنان پس از برخورد انديشه‌‌ها، كنكاش و مذاكره، تبادل افكار و بالاخره كسب اكثريت آراء به صورت مجموعه‌اي مدون در مجاري اجرا قرار مي‌گيرد.
مجلس شوراي اسلامي وظايف و اختيارات مختلف و گسترده‌اي دارد كه مهم‌ترين و شاخص‌ترين آن قانونگذاري است و به همين دليل در نگرش اول اين گونه به ذهن متبادر مي‌شود كه مجلس تنها براي قانونگذاري است، ولي بايد گفت مجلس شوراي اسلامي وظايف ديگري همچون وظايف نظارتي دارد. در واقع مجلس تركيب متلازمي از نمايندگي و بحث و مذاكره، وضع قانون و نظارت بر امور است. نمايندگي و بحث و مذاكره، ماهيت وجودي پارلمان را تشكيل مي‌دهد و قانونگذاري و نظارت، اعمال حقوقي پارلمان به شمار مي‌رود.
نظارت مجلس شوراي اسلامي را مي‌توان به سه بخش تاسيسي، اطلاعي و استصوابي تقسيم كرد. به لحاظ نظارت تاسيسي مي‌توان به راي اعتماد به وزيران، راي اعتماد به هيات وزيران، نظارت بر عملكرد وزراء، حق مجلس براي استيضاح و عزل وزراء اشاره كرد.درخصوص نظارت اطلاعي مي‌توان به مقوله وظايف كميسيون اصل 90 و شكايات مردم از سه قوه به مجلس و اعلام نتايج به عموم مردم و سوال از مسوولان و تحقيق و تفحص از تمامي نهادها و وزارتخانه‌ها اشاره كرد و در زمينه نظارت استصوابي مي‌توان به تصويب قراردادهاي بين‌المللي، تغيير خطوط مرزي و... اشاره كرد.

اهميت مجلس در‌ قانون اساسي

در قانون اساسي جمهوري اسلا‌مي ايران در اصول مختلف از جمله ششم، هفتم، از پنجاه و دوم تا پنجاه و نهم، اصول شصت و دوم تا نودونهم، يكصد و دوم، يكصد و دهم، يكصد و بيست و يكم تا يكصد و چهلم به مجلس پرداخته شده است.
گرچه اصول اصلي مرتبط با مجلس اصول شصت و دوم تا نود و نهم هستند. برخي از نكات برجسته قانون اساسي در زمينه مجلس عبارتند از:
1- مجلس تنها نهاد قانونگذاري در كشور
2- مستقيم بودن انتخابات مجلس‌
3- دوره چهار ساله نمايندگي مجلس‌
4- قانونگذاري در چارچوب قانون اساسي و شريعت اسلام‌
5- حق نمايندگان براي تحقيق و تفحص در تمام امور كشور
6- حق سوال، استيضاح و عزل مسوولان عالي‌رتبه قوه مجريه اعم از رئيس‌جمهور و وزرا
7- واگذاري امور زيربنايي و جمهوري سياست خارجي و روابط اقتصادي با ساير كشورها به مجلس‌
8- عدم واگذاري حق نمايندگي مجلس به ديگران‌